關(guān)于《武漢市生活垃圾分類管理辦法》的起草說明

關(guān)于《武漢市生活垃圾分類管理辦法》的起草說明

    為全面推進我市生活垃圾分類制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的生活垃圾管理體系，促進生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，不斷提升我市城市管理水平和人民生活環(huán)境質(zhì)量，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的基本原則，結(jié)合我市實際，市城管執(zhí)法委組織起草了《武漢市生活垃圾分類管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法（征求意見稿）》）。現(xiàn)就有關(guān)情況說明如下：

    一、制定《辦法》的必要性

    （一）貫徹落實十九大精神，踐行綠色發(fā)展理念，適應(yīng)生活垃圾分類工作新形勢的迫切需要

    習近平總書記在黨的十九大報告中提出“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系”。2016年12月21日，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議上強調(diào)，要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度。2017年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生活垃圾分類制度實施方案》，將武漢市列為先行實施生活垃圾強制分類的46個重點城市之一，并要求推動出臺地方性法規(guī)、規(guī)章，依法推進生活垃圾強制分類。2017年12月，住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》，要求2020年底前，46個重點城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)，基本形成相應(yīng)的法律法規(guī)和標準體系，形成一批可復(fù)制、可推廣的模式。2017年12月19日，市委辦公廳市政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《武漢市生活垃圾分類實施方案》；2018年1月19日，市政府舉行了全市推進生活垃圾分類動員大會。2018年6月14日，國家住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)城市生活垃圾分類工作考核暫行辦法的通知》（建辦城函[2018]304號）將公布生活垃圾分類地方法規(guī)作為考核內(nèi)容。國家住建部在檢查考核我市生活垃圾分類工作時，也明確要求加快推動立法工作。

    實施生活垃圾分類是生態(tài)文明城市建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，具有積極的現(xiàn)實意義和長遠的發(fā)展意義。一方面，可有效減少資源消耗與污染，促進清潔生產(chǎn)與環(huán)境保護，促進再生資源回收利用和綜合利用，有利于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保障低碳環(huán)保，促進城市可持續(xù)發(fā)展。另一方面，減少生活垃圾處置量，緩解處置設(shè)施建設(shè)壓力，有利于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，促進建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。為此,我市必須對標先進城市，加強生活垃圾分類工作的法治保障，為推動我市生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

    （二）促進生活垃圾分類法治化、精細化、科學化管理，實現(xiàn)源頭減量，破解“垃圾圍城”危機的迫切需要

    生活垃圾治理是當前我國城鎮(zhèn)化進程中生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重大難題，是表征城市管理水平和城市文明程度的重要指標。據(jù)統(tǒng)計，2018年我市生活垃圾清運量約平均11800噸/天。而進入2019年以來，我市生活垃圾清運量平均已達到13300噸/天。在生活垃圾處理設(shè)施因“鄰避效應(yīng)”等諸多原因而難以落地和正常穩(wěn)定運行的情況下，傳統(tǒng)的“全收集、全處理”生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運、運輸和處理的被動模式越來越不能妥善解決生活垃圾問題，“垃圾圍城”的危機始終未能徹底解除。因此，只有轉(zhuǎn)變生活垃圾管理方式，按照減量化、資源化、無害化原則，堅持政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、屬地負責、社會參與，通過立法，逐步建立“源頭避免產(chǎn)生-中端資源回收利用-末端分類資源化處理”的垃圾管理新模式，從源頭上減少生活垃圾產(chǎn)生，提高資源回收和有效利用率，解決我市“垃圾圍城”危機。

    根據(jù)2017年12月制發(fā)的《武漢市生活垃圾分類實施方案》，2018年生活垃圾分類已在全市范圍內(nèi)展開。為滿足生活垃圾分類工作需要，一方面是在管理體制層面，需要對垃圾分類工作涉及的各職能部門的職責作出界定與規(guī)定，以便形成合力，促進生活垃圾分類工作有序開展。另一方面是在操作層面，全市生活垃圾分類工作要形成“大分流、小分類”的總體格局，需要建立完善的可回收廢舊物資、大件垃圾、有害垃圾、濕垃圾等分流分類體系，確定符合武漢市實際情況和有利于推進生活垃圾分類工作的生活垃圾分類標準，構(gòu)建具有武漢特色的“前端分類減量，中端大類分流，末端資源利用”生活垃圾分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理模式。因此，有必要在梳理總結(jié)實際工作情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家層面推進生活垃圾強制分類工作要求，制定符合武漢市實際的垃圾分類規(guī)章。

    （三）借鑒先進經(jīng)驗，夯實垃圾分類基礎(chǔ)，構(gòu)建具有武漢特色的生活垃圾分類制度的需要

    通過立法促進生活垃圾分類減量和資源綜合利用是國際社會通行的做法，生活垃圾分類工作成效較好的國家和地區(qū)，普遍都建立了法律法規(guī)支持體系。如：德國早在1972年就制定實施了《廢物處理法》，1991年通過了《包裝條例》，將各類包裝物的回收規(guī)定為國民義務(wù)。日本頒布了以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)的有關(guān)生活垃圾分類回收的《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》、《特種家電循環(huán)法》和《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》等各種單項法，2000年12月公布實施《促進建立循環(huán)社會基本法》，確定了建立循環(huán)型社會的基本原則，2001年4月實施《促進資源有效利用法》和《固體廢棄物管理和公共清潔法》，隨后制定了《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》和《綠色采購法》等一系列專項法律法規(guī)。由于法治保障體系健全，執(zhí)行嚴格，獎懲分明，有效保障了各種垃圾分類和資源回收政策得以實施。美國已有半數(shù)以上的州先后制定了促進資源再循環(huán)利用法規(guī)。其他發(fā)達國家和地區(qū)，如加拿大、韓國和歐盟，也都開始加緊對生活垃圾分類回收的立法進程。

    生活垃圾分類立法是世界環(huán)保立法的一個大趨勢。近年來，我市一些人大代表和政協(xié)委員也紛紛提出議案和提案，建議制定專項法規(guī)推進我市生活垃圾分類工作。2017年12月國家住建部下發(fā)的《關(guān)于加快推進部分重點城市生活垃圾分類工作的通知》也再次強調(diào)了46個重點城市至2020年要“基本形成相應(yīng)的法律法規(guī)和標準體系”的要求，截至2018年底，46個重點城市已經(jīng)有19個城市出臺了生活垃圾分類地方性法規(guī)或規(guī)章，26個將生活垃圾分類納入立法計劃或已形成了草案。為盡快在武漢市建立以分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理為核心的全過程生活垃圾治理體系，形成一套分類方法恰當、責任劃分清晰、操作便捷、具有剛性約束力的垃圾分類管理體系，有必要借鑒先進經(jīng)驗，并結(jié)合我市實際，通過立法對垃圾分類制度進行設(shè)計，體現(xiàn)強制分類要求，實行多措并舉、獎懲結(jié)合，以便于在全市全面推進垃圾分類工作，形成從源頭減量到末端處理全過程的管理規(guī)范。

    二、制定《辦法》的依據(jù)

    （一）《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對城市生活垃圾應(yīng)當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置?！?/p>

    （二）《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應(yīng)當逐步做到分類收集、運輸和處理?！?/p>

    （三）《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應(yīng)當按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場所?！?/p>

    （四）《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三章第二十七條規(guī)定：“逐步推行城市生活垃圾分類收集,按照無害化、減量化、資源化的原則進行處理，鼓勵廢物回收和綜合利用?！?/p>

    （五）《武漢市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第四章第二十九條規(guī)定：“生活垃圾的收集，應(yīng)當采取方便居民的方式，做到日產(chǎn)日清，并逐步實行生活垃圾的分類投放、收集、運輸。單位和個人應(yīng)當按照規(guī)定的地點和方式投放生活垃圾。”

    （六）《再生資源回收管理辦法》第十五條規(guī)定：商務(wù)主管部門是再生資源回收的行業(yè)主管部門，負責制定和實施再生資源回收產(chǎn)業(yè)政策、回收標準和回收行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

    三、主要內(nèi)容說明

    （一）明確生活垃圾分類責任。垃圾分類是一項長期系統(tǒng)的社會工程，涉及社會各界、各行各業(yè)，管理環(huán)節(jié)眾多，牽涉面廣，過程復(fù)雜，單靠一個部門進行管理，難以取得理想效果?！掇k法（征求意見稿）》按照部門職責分工建立統(tǒng)籌協(xié)作機制，強調(diào)了城市管理執(zhí)法部門負責對生活垃圾分類統(tǒng)籌歸口管理，明確了教育、生態(tài)環(huán)境、自然資源和規(guī)劃、住房保障、市場監(jiān)管、商務(wù)部門、供銷社，以及發(fā)展改革、財政、城鄉(xiāng)建設(shè)、文化旅游、衛(wèi)生健康、機關(guān)事務(wù)等協(xié)同部門的職責?！掇k法（送審稿）》專門詳實規(guī)定了相關(guān)單位、個人以及分類投放、分類收集、分類運輸、分類處置各環(huán)節(jié)的主體責任，跨度涵蓋從宏觀的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃到個人分類投放生活垃圾的具體要求，把企業(yè)、單位和個人的責任，收運處理企業(yè)、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的責任，以及各級主管理部門、各職能部門對其行政區(qū)域與職責范圍內(nèi)的責任，按點、線、面三個層次有效地統(tǒng)一起來。整個垃圾分類的社會架構(gòu)清晰明朗，為打造共建共治共享的社會治理格局奠定基礎(chǔ)。為了保證垃圾分類工作的落實，《辦法（征求意見稿）》規(guī)定了垃圾分類投放管理責任人制度，盡量明確責任主體，便于落實相關(guān)責任追究。

    （二）建立生活垃圾分類標準。根據(jù)我市生活垃圾的組成、垃圾處理能力和建設(shè)情況，在前幾年探索與實踐的基礎(chǔ)上，《辦法（征求意見稿）》規(guī)定了具有武漢特色的垃圾分類方法，運用“大分流、細分類”的推進策略，擬將我市生活垃圾分為有害垃圾、廚余垃圾、可回收物、其他垃圾四大類，并鼓勵各區(qū)因地制宜予以相應(yīng)調(diào)整。

    （三）規(guī)定生活垃圾分類具體要求。從我市試點情況分析，生活垃圾分類順利推進關(guān)乎市民生活習慣的改變，必須要發(fā)動全體市民的積極參與。因此，為突出強調(diào)實操性，《辦法（征求意見稿）》針對垃圾分類工作中的難點問題進行了特別規(guī)定，從明確垃圾生產(chǎn)者責任出發(fā)，引導(dǎo)居民樹立垃圾減量分類觀念，提高垃圾減量分類意識，進而轉(zhuǎn)化為自覺行動，確保其有效執(zhí)行。

    （四）推行生活垃圾分類智慧化管理制度。《辦法（征求意見稿）》鼓勵推行全流程監(jiān)管信息系統(tǒng)，與商務(wù)部門的資源回收信息系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境行政管理部門的監(jiān)管系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，定期向社會公開相關(guān)信息?！掇k法（征求意見稿）》規(guī)定建立環(huán)境信息公開制度，分類處置設(shè)施安裝在線監(jiān)測系統(tǒng)并與城市管理執(zhí)法部門、生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，定期向社會公開污染排放信息和設(shè)施運行情況，實現(xiàn)垃圾分類實時公開監(jiān)測管控，提升生活垃圾分類管理水平。

    （五）建立獎懲相結(jié)合的管理機制。在監(jiān)督管理方面，為有效推進生活垃圾分類工作，《辦法（征求意見稿）》對建立監(jiān)督考核和獎勵機制進行了規(guī)定。在法律責任方面，《辦法（征求意見稿）》對單位和個人不按規(guī)定分類投放、分類收集、分類運輸和分類處理生活垃圾等行為設(shè)定了罰則，以保障《辦法》得以切實執(zhí)行。