《西安市生活垃圾分類管理辦法》解讀

一、《管理辦法》出臺(tái)的背景

2017年3月18日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國家發(fā)改委和住建部的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，方案要求2020年底前在包括西安市在內(nèi)的46個(gè)重點(diǎn)城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。

2017年11月6日，陜西省發(fā)革委和住建廳印發(fā)了《陜西省生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求：西安、咸陽、渭南等實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類的市（區(qū)）要結(jié)合本地實(shí)際，于2017年底前制定出臺(tái)實(shí)施辦法，細(xì)化垃圾分類類別、品種、投放、收運(yùn)、處置等方面要求。其中，必須將有害垃圾作為強(qiáng)制分類的類別之一，同時(shí)參照生活垃圾分類及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，再選擇確定易腐垃圾、可回收物等強(qiáng)制分類的類別。

2017年5月26日西安市人民政府辦公廳印發(fā)了《西安市城市生活垃圾分類三年行動(dòng)方案》，要求：到2019年底，西安市主城區(qū)(含開發(fā)區(qū))按要求在機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、居民社區(qū)等區(qū)域開展生活垃圾分類工作。其中碑林區(qū)、新城區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)、長安區(qū)、經(jīng)開區(qū)、曲江新區(qū)、航天基地、國際港務(wù)區(qū)的機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體生活垃圾分類覆蓋率要達(dá)到60%。作為我市生活垃圾分類試點(diǎn)區(qū)域的高新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體生活垃圾分類覆蓋率要達(dá)到70%，居民社區(qū)垃圾分類覆蓋率要達(dá)到40%。

以上是國家和省市，就生活垃圾分類所作出的安排和部署。與此同時(shí)，實(shí)施生活垃圾分類也是我市立足生活垃圾處理現(xiàn)實(shí)，所做的必然選擇。大家都知道，我市主城區(qū)目前僅有一座生活垃圾填埋場。近幾年來，隨著我市城市建設(shè)步伐的加快和人才新政政策的實(shí)施，主城區(qū)生活垃圾產(chǎn)量驟增，生活垃圾末端處理壓力非常大，實(shí)施生活垃圾分類一來可以從源頭上對(duì)垃圾進(jìn)行一定程度的減量，二來通過生活垃圾分類配套設(shè)施建設(shè)也可以加快推進(jìn)我市生活垃圾無害化處理和餐廚垃圾處理等生活垃圾末端處理項(xiàng)目，有效破解我市垃圾處理難題。再者，我市作為國家明確建設(shè)的中心城市，對(duì)標(biāo)其他先進(jìn)城市，特別是沿海發(fā)達(dá)城市，我市在生活垃圾分類、收運(yùn)和處理等方面均存在較大差距，還需要通過加快實(shí)施生活垃圾分類，不斷提升生活垃圾管理水平。

為使我市生活垃圾分類落到實(shí)處，市城管局作為垃圾分類工作的牽頭部門，制定了《生活垃圾分類十年規(guī)劃綱要》和《三年行動(dòng)方案》，編制了《西安市生活垃圾分類指導(dǎo)手冊(cè)》、《西安市生活垃圾分類收集容器設(shè)置規(guī)范》等一系列生活垃圾分類規(guī)范性文件，編制了幼兒、小學(xué)、中學(xué)三個(gè)版本的《生活垃圾分類知識(shí)讀本》，組織開展了百場進(jìn)校園、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)社區(qū)垃圾分類系列宣傳活動(dòng)，在全市開展生活垃圾分類示范學(xué)校、示范單位和示范小區(qū)創(chuàng)建工作，建立了示范點(diǎn)管理“紅黃牌”制度，制定了《西安市垃圾分類四步操作法黨政企事業(yè)篇》和《黨政企事業(yè)單位垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)化工作流程導(dǎo)圖》，指導(dǎo)成立了以區(qū)（縣）為單位的培訓(xùn)員隊(duì)伍、以街道為單位的指導(dǎo)員隊(duì)伍和以社區(qū)為單位的志愿者隊(duì)伍的垃圾分類“三支隊(duì)伍”，出臺(tái)了《城市生活垃圾分類工作考評(píng)辦法（試行）》，全力推進(jìn)鄠邑、藍(lán)田、高陵等5個(gè)生活垃圾無害化處理項(xiàng)目建設(shè)（今年9月份后將會(huì)陸續(xù)投產(chǎn)）和四座餐廚垃圾處理廠建設(shè)（首座餐廚垃圾處理廠已經(jīng)建成投產(chǎn)，第二、第三、第四餐廚垃圾處理廠建設(shè)前期工作正在開展，明年9月后將全部建成投產(chǎn)），部分區(qū)縣已建成了一批生活垃圾分揀中心和大件垃圾拆分中心。

總體而言，生活垃圾分類開展兩年來，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)，居民意識(shí)逐步增強(qiáng)。但也存在工作合力不強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)費(fèi)投入不足、宣傳引導(dǎo)不夠、社會(huì)參與度不高等問題。由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，城管部門在解決問題時(shí)往往只能與有關(guān)責(zé)任主體溝通解決，有時(shí)候事倍功半。這些現(xiàn)實(shí)問題成為制約我市生活垃圾分類有序推進(jìn)的瓶頸，極大地影響了分類工作的成效。

我市也緊盯著垃圾分類工作中的這些痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，在國家、省級(jí)層面尚未針對(duì)生活垃圾分類出臺(tái)專門法律、法規(guī)的前提下，迫切需要市級(jí)層面出臺(tái)相應(yīng)的制度進(jìn)行規(guī)范。

二、《管理辦法》制定過程

2018年初，市政府把《西安市生活垃圾分類管理辦法》確定為政府規(guī)章的正式立法項(xiàng)目。 根據(jù)工作安排，市城管局負(fù)責(zé)《辦法（草案）》的牽頭工作。為此，市城管局成立了立法起草工作組。工作組于2018年4月至7月，圍繞西安市生活垃圾管理現(xiàn)狀、國內(nèi)其他城市生活垃圾分類立法情況、西安市目前的立法條件和立法需求等內(nèi)容進(jìn)行了深入調(diào)研，并通過文獻(xiàn)查詢方式，對(duì)國外的生活垃圾分類立法特點(diǎn)以及立法的主要績效等進(jìn)行了了解。在此基礎(chǔ)上，工作組制定《辦法（草案）》，并報(bào)送至原市政府法制辦。

市政府法制辦嚴(yán)格依照政府規(guī)章制定程序，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，通過多種途徑和方式，依法、全面地對(duì)《管理辦法（草案）》送審稿進(jìn)行了審查。一是對(duì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題組織專家咨詢論證，并據(jù)此對(duì)文稿進(jìn)行修改完善；二是貫徹上級(jí)文件精神，對(duì)照現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)定對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行調(diào)整；三是吸收借鑒先進(jìn)地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，確?！豆芾磙k法（草案）》符合規(guī)范的立法技術(shù)要求； 四是在原市法制辦網(wǎng)站上向社會(huì)公開征求意見，對(duì)征集到的意見進(jìn)行整理并部分予以了采納；五是召開了立法聽證會(huì)，廣泛聽取社會(huì)各界意見。在 《辦法（草案）》成熟后，先后兩次提交市政府審議。

2019年4月16日《管理辦法（草案）》經(jīng)市政府第86次常務(wù)會(huì)議審議通過，4月28日由李明遠(yuǎn)市長簽署公布，并將于2019年9月1日起正式施行。

三、《管理辦法》主要內(nèi)容

目前，在陜西省的10個(gè)城市中，西安市是首個(gè)出臺(tái)《生活垃圾分類管理辦法》的城市，這說明我市在生活垃圾分類工作的立法工作走在了全省前列。《西安市生活垃圾分類管理辦法》共九章五十六條，分別是：總則、宣傳引導(dǎo)、分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置、監(jiān)督管理、法律責(zé)任和附則。從垃圾分類前端到末端管理，從責(zé)任歸屬到監(jiān)督機(jī)制等全方位進(jìn)行了規(guī)范要求。具體如下：

（一）總則。以加強(qiáng)生活垃圾分類工作為目的，按照我市目前實(shí)行的“大分類、小分流；先易后難、逐步延伸；以點(diǎn)帶面、示范先行”的原則，參考先進(jìn)城市地方立法經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)大適用范圍，確定具體適用范圍為“本市行政區(qū)域”。明確了四分類原則及相關(guān)屬性定義內(nèi)容，由市和區(qū)縣人民政府按照穩(wěn)步推進(jìn)的原則，實(shí)行屬地管理。同時(shí)為落實(shí)分類工作，草案在第六、七條中要求主管部門制定分類管理階段性目標(biāo)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，并對(duì)重點(diǎn)市級(jí)部門相關(guān)職責(zé)任務(wù)進(jìn)行了分解。

（二）宣傳引導(dǎo)。明確了市、區(qū)、街鎮(zhèn)全面宣傳的工作基調(diào)，充分利用新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、環(huán)保志愿者組織等媒介進(jìn)行廣泛宣傳動(dòng)員，針對(duì)教育、旅游、公安、交通等部門提出宣傳工作目標(biāo)，多部門協(xié)同，做好全市的分類宣傳工作。同時(shí)明確了在公共區(qū)域經(jīng)營場所、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位等開展義務(wù)宣傳活動(dòng)的要求。

（三）分類投放。將生活垃圾分類工作職責(zé)任務(wù)延伸至基層，在確定分類標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)識(shí)、規(guī)范等內(nèi)容頒布的基礎(chǔ)上，對(duì)各級(jí)政府、管委會(huì)等生活垃圾分類工作開展主體提出規(guī)范時(shí)間、路線等要求。落實(shí)了我市生活垃圾分類管理的“管理人制度”、“管理人義務(wù)”，明確了在開展垃圾分類工作中以實(shí)施單位為管理人，明確了管理人相關(guān)工作要求及投放標(biāo)準(zhǔn)。

（四）分類收集。對(duì)生活垃圾分類收集相關(guān)配套設(shè)施要規(guī)劃先行，城市開發(fā)新區(qū)、新建小區(qū)等要規(guī)劃生活垃圾分類收集設(shè)施的設(shè)置位置、功能等內(nèi)容。合理分配、合理布局，推動(dòng)低值可回收與可回收物體系建設(shè)，并按照《環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》配置容器，特別是在有毒有害垃圾管理方面，要嚴(yán)格管控，妥善處置。

（五）分類運(yùn)輸。規(guī)范生活垃圾運(yùn)輸車輛管理，由政府或政府指定的有資質(zhì)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)輸，并嚴(yán)格遵循運(yùn)輸過程相關(guān)要求，建立管理臺(tái)賬。因地制宜、科學(xué)配套生活垃圾分類壓縮轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施，逐步推進(jìn)大型多功能生活垃圾壓縮站轉(zhuǎn)運(yùn)的建設(shè)。按照危廢管理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，健全有毒有害垃圾管理體系。制定運(yùn)輸應(yīng)急預(yù)案，建立聯(lián)合執(zhí)法檢查機(jī)制，加強(qiáng)生活垃圾運(yùn)輸車輛的聯(lián)合執(zhí)法檢查。

（六）分類處置。按照資源化、無害化的原則，采取先進(jìn)成熟、環(huán)境友好的處置技術(shù)，實(shí)施垃圾分類處理，逐步實(shí)現(xiàn)原生垃圾零填埋?？苫厥瘴镉稍偕Y源利用企業(yè)或資源綜合利用企業(yè)進(jìn)行處置，餐廚垃圾和其他垃圾由取得相關(guān)資質(zhì)的單位進(jìn)行處置，鼓勵(lì)果蔬市場、公園等單位對(duì)產(chǎn)生的有機(jī)易腐垃圾就近就地處理，特別是有毒有害垃圾須經(jīng)具備危廢處置許可的公司單獨(dú)處理。各處置單位要求技術(shù)、環(huán)保、監(jiān)管、排放等方面符合或高于國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

（七）監(jiān)督管理。生活垃圾分類工作作為各級(jí)政府、管委會(huì)的工作任務(wù)，落實(shí)檢查工作延伸至街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，形成常態(tài)化考核機(jī)制，并將垃圾分類管理情況納入考評(píng)指標(biāo)，定期公布結(jié)果。同時(shí)各開展垃圾分類的相關(guān)單位要將分類進(jìn)展情況主動(dòng)向社會(huì)開放，實(shí)行監(jiān)督員制度，監(jiān)督員包括居民代表、人大代表、政協(xié)委員、第三方機(jī)構(gòu)等，主動(dòng)做好對(duì)接工作，接受實(shí)時(shí)調(diào)查、實(shí)時(shí)抽檢。城管部門要建立生活垃圾分類收集、運(yùn)輸、處置服務(wù)單位的信用檔案，將監(jiān)督員反饋情況及時(shí)納入其中，并對(duì)接納入個(gè)人征信系統(tǒng)，對(duì)分類工作成績突出的單位或個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，報(bào)市政府審批確定。

（八）法律責(zé)任。對(duì)違反生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置的相關(guān)單位或個(gè)人依法進(jìn)行處罰。

四、《管理辦法》的亮點(diǎn)

（一）分工更清晰?！豆芾磙k法》對(duì)各級(jí)政府、政府各部門的責(zé)任采用列舉式表述，明確職責(zé)分工，防止出現(xiàn)履職中的推諉扯皮情況，可更有效地聯(lián)動(dòng)相關(guān)部門各司其職。

（二）責(zé)任更明確?！豆芾磙k法》對(duì)分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理等各個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)責(zé)任主體提出了具體要求，分別對(duì)單位、居民個(gè)人和社會(huì)組織的基本義務(wù)作出了規(guī)定，引入了投放管理責(zé)任人義務(wù)，對(duì)收運(yùn)單位和處理單位提出了要求，有利于解決社會(huì)力量參與不足、公眾反應(yīng)較為冷漠等問題，可促使該項(xiàng)工作做到實(shí)處。

（三）管理更得力?！豆芾磙k法》針對(duì)生活垃圾分類各環(huán)節(jié)不同主體的違法行為規(guī)定了相應(yīng)的懲戒措施，具有覆蓋面廣、層次感強(qiáng)的特點(diǎn)。

五、下一步主要做法

為促進(jìn)我市生活垃圾分類管理高質(zhì)量發(fā)展，不斷提升生活垃圾的減量化、資源化、無害化處置水平，我市在認(rèn)真執(zhí)行《管理辦法》的同時(shí)將做好以下貫徹工作：

（一）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)。以宣傳貫徹《管理辦法》為主線，開展多種形式的宣傳活動(dòng)。如：組織召開專題會(huì)議，對(duì)執(zhí)法人員及各轄市區(qū)的分類管理人員、操作人員、指導(dǎo)員、志愿者等開展層級(jí)培訓(xùn)，促進(jìn)分類工作隊(duì)伍對(duì)《辦法》的理解和運(yùn)用。通過各類媒體對(duì)《辦法》進(jìn)行廣泛宣傳，提高公眾對(duì)《管理辦法》的知曉率等。

（二）落實(shí)監(jiān)督管理。緊緊圍繞目標(biāo)任務(wù)，持續(xù)推進(jìn)我市生活垃圾分類工作。一是通過生活垃圾分類和治理聯(lián)席會(huì)議制度和月報(bào)制度，全面系統(tǒng)掌握垃圾分類和治理情況。二是通過深入各轄市區(qū)開展實(shí)地調(diào)研、組織培訓(xùn)、現(xiàn)場推進(jìn)等形式，有力加強(qiáng)分類工作指導(dǎo)督查。三是通過定期考核與不定期抽查、條塊考核與第三方考核、管理考核與目標(biāo)考核相結(jié)合，鞏固落實(shí)長效管理。

（三）開展執(zhí)法工作。執(zhí)法人員在深刻領(lǐng)會(huì)立法精神，全面掌握《管理辦法》規(guī)定，努力提高理解、適用《辦法》能力的基礎(chǔ)上，適時(shí)開展執(zhí)法工作。從人性化執(zhí)法角度考慮，在執(zhí)法過程中進(jìn)行普法宣傳和批評(píng)教育，在違法行為人拒不改正或逾期不改正時(shí)進(jìn)行處罰。以此來引導(dǎo)、督促市民群眾和社會(huì)各界養(yǎng)成自覺分類的習(xí)慣，形成全社會(huì)共同參與垃圾分類的良好氛圍。

來源 : 西安市城市管理和綜合執(zhí)法局